Blog

Se encuentra usted aquí

Comentarios al reporte “Willaqniki” de la Oficina de Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS)

Luego de los años de conflicto armado interno (1980-2000), en la última década el país ha venido experimentado simultáneamente un proceso de crecimiento económico y de conflictividad social complejo, especialmente en el ámbito de las actividades de las industrias extractivas. Esta situación plantea retos en la consolidación de nuestra institucionalidad democrática.  

A pesar de la complejidad, entre la diversidad de conflictos se pueden observar un conjunto de características, factores y patrones reconocibles y recurrentes, aunque particulares en sus modos y formas de despliegue y desarrollo en función de cada contexto local. Estos elementos han sido sistematizados, analizados y estudiados a través de esfuerzos desarrollados desde distintos sectores de la sociedad, posibilitando un mayor nivel de comprensión del escenario de conflictividad. Desde la sociedad civil las iniciativas han venido principalmente a través de ONGs y centros de investigación e investigadores independientes; en el sector público la Defensoría del Pueblo y la propia Presidencia del Consejo de Ministros-PCM han sido quienes más han desarrollado experiencia en esta materia; y, en alguna medida en el sector privado, en tanto actores directamente involucrados e interesados en un mayor entendimiento de estos procesos sociales que afecta sus actividades. Estos esfuerzos han sido acompañados por la cooperación internacional, especialmente los relacionados al fortalecimiento de la gestión pública en este tema. Entre los casos más notables están proyectos como el PrevCon, que en su momento contó con el apoyo de la Unión Europea, así como el impulsado en la actualidad por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo-PNUD. 

Así, el país cuenta con un capital de información, conocimiento y aprendizaje que es imprescindible tomar en cuenta y capitalizar en términos prácticos desde el Estado para el abordaje de la conflictividad en general y de los conflictos en particular. Sobre esta base debiera desarrollarse un diálogo que se traduzca en mayores niveles de articulación interestatal (sectores y gobiernos subnacionales), así como con el sector privado y la sociedad civil de manera plural y equilibrada. En esta perspectiva esperamos que el reciente reporte “Willaqniki” (“el que avisa”) de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS) sea la expresión del compromiso desde el Gobierno Nacional de caminar en esa dirección.  

Cabe reconocer que este reporte es el primer esfuerzo público realizado desde el Gobierno Nacional para dar a conocer con transparencia su enfoque, información y metodología de trabajo en relación con el seguimiento y atención de los conflictos sociales. Asimismo, es importante constatar que esta iniciativa se estaría construyendo sobre las experiencias desarrolladas previamente, lo cual representaría en sí mismo un avance respecto de las prácticas usuales en la gestión pública en este campo. En el mismo sentido, el tono de la presentación del informe deja la impresión que este expresa  implícitamente la intención de la ONDS de asumir un liderazgo proactivo y preventivo en relación con la respuesta estatal frente al escenario de conflictividad, situación que tanto se ha venido reclamando desde la conformación de las primeras oficinas encargadas de estos asuntos. 

En cuanto al documento en sí mismo, tanto en forma como fondo, hay algunos comentarios que se pueden alcanzarse con el fin de promover la reflexión y el fortalecimiento de este trabajo. Por un lado, la presentación es de fácil lectura, en tanto fluido, ordenado y bien estructurado y apoyado de manera gráfica para su mejor comprensión. Asimismo, hay una preocupación por desarrollar un glosario básico de categorías operacionales sobre las que se apoya el análisis de la información presentada.  

Por otro lado, si bien la información es relevante en términos del mapeo de casos, no se presenta un análisis detallado de éstos en cuanto a actores, escenarios, factores inmediatos y estructurales, antecedentes, recursos en disputa, intereses y necesidades subyacentes, estrategias de intervención desplegadas, evolución de los procesos conflictivos particulares y conexiones con otros. Asumimos que la ONDS tiene esta información adecuadamente sistematizada y analizada, dado que es consustancial a su trabajo, pero no ha sido compartida aún en detalle en el reporte. Creemos que en la medida en que sea compartida la información descriptiva de los elementos característicos de cada una de las situaciones conflictivas identificadas, otros actores podrán contribuir en complementar y enriquecer el cuadro completo del caso en un proceso de permanente aprendizaje y enriquecimiento del análisis.  

En cuando al contenido de fondo del documento hay algunos aspectos que resultan interesantes. Un primer aspecto es que la perspectiva que presenta implícitamente la ONDS tiene elementos del enfoque de Transformación de Conflictos. Esto se evidencia a través de varias ideas de base que cruzan el documento: énfasis en el trabajo proactivo en la prevención; ver el conflicto como una potencial oportunidad de desarrollo en la medida que expresan demandas sociales insatisfechas; la importancia de no perder de vista una dimensión estructural de los problemas y una dimensión relacional en cuanto a la interacción de los actores en conflicto, y que por lo tanto hay una largo, mediano y corto plazo en estos procesos; el reconocimiento de una multiplicidad de factores causales en los conflictos y la necesidad de garantizar la protección de derechos ciudadanos; el privilegiar el diálogo y la concertación no sólo en conflictos en escalada y crisis sino también de manera preventiva; y, el reconocimiento de la existencia de asimetrías en las relaciones sociales, y como consecuencia la constatación de la participación de redes de contactos (ONGs, expertos nacionales e internacionales, organizaciones indígenas supranacionales, organismos de cooperación públicos y privados) en el acompañamiento de las organizaciones comunitarias para contrarrestar esas asimetrías.  

Esto constituye un cambio respecto de los enfoques que en la práctica fueron desarrollados previamente, los cuales trabajaron privilegiando un enfoque de gestión y contención de crisis mediante las vías de poder, bajo la premisa que la conflictividad se explicaba casi exclusivamente en una conspiración de actores radicales contra el desarrollo. Como consecuencias las estrategias derivadas se centraron en buscar desgastar en el tiempo a los actores sociales y deslegitimarlos tanto en agendas como en medios de acción para luego derrotarlos políticamente.  

También es interesante notar que hay una mayor claridad respecto de los roles y las modalidades de intervención que son explícitamente asumidos por la ONDS, dentro del marco de sus atribuciones normativas. Estos son asumidos en función de los tipos de casos, la etapa en la que se encuentre el conflicto, así como las circunstancias de la intervención, esto es, si el conflicto es entre privados o si el Gobierno es parte. Las intervenciones pueden darse bajo la modalidad de prevención, tratamiento o seguimiento, adoptando una serie de mecanismos como el Sistema de Alerta y Respuesta Temprana (SART), la intervención anticipada, el diálogo y la negociación, el monitoreo, entre otros. De una revisión del reporte se desprende que entre los roles que la ONDS puede desplegar bajo las modalidades señaladas, dependiendo del caso, están los de facilitador, mediador, negociador, articulador, garante de derechos, animador, observador, asesor estatal,  movilizador de recursos y promotor de una cultura de paz.  

En ese mismo sentido, es interesante que el reporte plantee que en atención a una visión integral de los conflictos es necesaria una revisión total o parcial de las políticas de Responsabilidad Social Empresarial y de Relaciones Comunitarias, reconociendo la importancia que juegan las prácticas del sector privado en las dinámicas conflictivas y  proponiendo una reflexión que parece la ONDS dispuesta a conducir, quedando pendiente saber en mayor detalle y concreción que significará esto en términos prácticos. Agregaríamos, si bien somos conscientes que es un aspecto siempre delicado de abordar, que existe también la necesidad de plantear una dinámica de comunicación más sistemática, planificada, pedagógica y constructiva con los medios de comunicación nacionales, regionales y locales, en tanto actores que influencian el clima alrededor de los conflictos. 

Otros aspectos conceptuales presentados en el reporte, interesantes de comentar son: la distinción realizada entre agendas y medios de acción; la distinción entre diferencias, controversias y conflictos; así como, el planteamiento de una tipología propia de conflictos.  

En cuanto a lo primero, se reconoce que la radicalidad de los estilos de protesta, no implican necesariamente una radicalidad en las demandas. Esta distinción entre fines y medios, aunque en una primera mirada parecería meramente académica, tiene efectos prácticos en las estrategias de respuestas que se han venido desplegando desde el Estado, que con frecuencia ha asumido que detrás de acciones de protesta que derivaron en hechos de violencia, hay una agenda ilegítima promotora de la ingobernabilidad. Por ello, esta distinción representa un giro de perspectiva y un nivel de sofisticación conceptual inédita en los organismos Gubernamentales encargados de atender la conflictividad.  

En ese sentido, es interesante observar que detrás del documento hay una densidad conceptual mayor en el campo de la Resolución de Conflictos que la que se había venido manejando públicamente, y que se limitada al análisis meramente político confrontacional. El reporte presenta una mayor claridad de objetivos, énfasis de actuación, así como líneas y mecanismos de intervención. Esperemos que las intervenciones del Gobierno Nacional se manifiesten en prácticas concretas consistentes con estos planteamientos.   

La distinción entre diferencias, controversias y conflictos --más allá del hecho que podría ser objeto de un debate teórico conceptual-- es un esfuerzo por aproximar la mirada a través de categorías operacionales a situaciones de potencialidad conflictiva con el fin de organizar respuestas preventivas. En esa medida es válida y útil. Sin embargo, creemos sería adecuado complementar esta categorización en el marco de la noción de conflicto latente, el cual está largamente reconocida en la literatura de transformación de conflictos y viene siendo ya aplicada con experiencia por actores institucionales como la Defensoría del Pueblo para evidenciar y advertir tempranamente la configuración de elementos de potencial conflictividad. Por otro lado, estas categorías no permiten distinguir entre un conflicto manifestado que ha entrado en un estado de estancamiento por desescalamiento, sin manifestaciones activas visibles de conductas conflictivas confrontacionales, pero que no signifique que han sido resueltos (y menos aún transformados), de aquellos casos que todavía están en proceso de configuración, es decir conflictos latentes propiamente, que sí entrarían  en el campo de las diferencias y controversias de alcance social. Igualmente, el concepto mismo de conflicto social si bien presenta una definición que contienen los elementos conceptuales clásicos fundamentales, sería importante que se precise qué es lo que le otorga la calidad de social a un conflicto. Esto es especialmente relevante en relación con las partes en conflictos, las cuales tendrían en principio que expresar intereses de carácter colectivo de un grupo de ciudadanos, ya sea a través de plataformas u organizaciones formales o no formales pero legales, como parte de una dinámica fenomenológica más allá de explicaciones estrictamente normativas formalistas.  

Respecto a la tipología de conflictos resulta rescatable el esfuerzo por organizar un mapa de conflictos en función del propio rol y objetivos de la ONDS, vinculados estrechamente al sostenimiento de la gobernabilidad democrática encausando los conflictos de manera institucional. Si bien se mencionan cuatro criterios para la clasificación (tipo demanda, actividad productiva, afectación de derechos y disputas entre pueblos) esta tipología parece haberse construido tomando en cuenta la prevalencia de la conflictividad de los últimos años, teniendo como eje una  mirada en el desarrollo de actividades económicas, especialmente en los ámbitos de las industrias extractivas.  

Así, se clasifican los conflictos como: mineros, hidrocarburos, energéticos, mineros informales, hídricos, demarcación territorial, agrarios/forestales y producción de hoja de coca, y laborales. La ventaja de esta forma de hacer tipología es que permite visibilizar de manera sencilla los casos que tienen la capacidad potencial de impactar en la gobernabilidad local, regional y nacional, y de esta manera concentrar rápidamente y práctica los esfuerzos de intervención de la ONDS. La desventaja es que invisibiliza la naturaleza socioambiental de los asuntos conflictivos en disputa en muchos casos, dejando de evidenciar una matriz de conflictividad subyacente (epicentro) común e interrelacionada que pone en perspectiva las conexiones sistémicas de los conflictos (episodios). De hecho el reporte no hace propiamente un diagnóstico de la conflictividad, a pesar de reconocer la importancia de ir más allá de trabajar caso por caso. Se orienta al plano de las constataciones, a la caracterización sintomática más que a las raíces profundas.  

Adicionalmente, en cuento a la tipología, hacer una distinción entre conflictos mineros y conflictos hídricos en muchos casos será difícil dado que en gran medida muchos de los conflictos en zona con presencia minera tienen que ver con la ocupación del territorio para el uso, manejo y control de los recursos naturales (agua y tierra principalmente). Tampoco se visibilizan con claridad los conflictos relacionados con el cuestionamiento a los gobiernos locales y regionales. Notoriamente no está registrado el caso de la revocatoria en la ciudad de Lima, el cual si bien está siguiendo un cause institucional y hasta el momento pacífico, no deja de ser un conflicto social con implicancias políticas. 

Por otra parte, no parece claro en que medida se ha recogido las distintas experiencias sobre tipologías y sub-tipologías desarrollados previamente por la Defensoría del Pueblo, el proyecto PrevCon y la propia PCM. 

Una diferencia conceptual que debería empezar a diferenciarse es entre la noción de diálogo y la de negociación, proceso que por su naturaleza y dinámica tienen objetivos distintos aunque complementarios. El diálogo está orientado al acercamiento de las partes, la construcción de confianza, la generación de un clima adecuado para la comunicación constructiva, el entendimiento mutuo y la colaboración en relación con temas de agenda común. La negociación y la concertación (negociación multiparte) esta orientada a la construcción de acuerdos consensuados sobre el contenido de la disputa. Sería sumamente útil que se adopte la perspectiva metodológica que el diálogo debiera construirse en etapas de prevención, y que en procesos en escalada y crisis se adopte como una fase previa a la negociación para que éste se de en condiciones más cooperativas e integrativas de los intereses y necesidad legítimas de las partes. Esta diferencia conceptual consideramos, es necesaria llevarla a la práctica para recuperar el prestigio social del diálogo como vía pacífica de abordar problemas y conflictos sociales. En relación con este punto sería clave que se trabaje en la complementariedad de los Grupos de Diálogo promovidos desde la sociedad civil en situaciones independientes a situaciones de conflictos en particular y con vocación de permanencia indefinida como foros abiertos y no vinculantes, con las Mesas de Diálogo constituidas de manera institucional sobre la base de casos específicos y bajo plazos determinados. 

Desde el punto de vista metodológico respecto a la elaboración de los contenidos de información del reporte, caben algunos comentarios adicionales. El recojo de información de calidad siempre es un desafío, sobretodo cuando el reto es implementar un nuevo enfoque desde el que implica operativizar categorías conceptuales a través de informantes estatales poco acostumbrados a esta metodología. En esa medida, y siguiendo en coherencia con el enfoque transformativo, sería recomendable considerar además de las fuentes de inteligencia, de los sectores del Gobierno Nacional, y los medios periodísticos, considerar una mirada directa multiactor incluyendo los actores sociales y del sector privado a nivel local, regional y nacional. Asimismo, se debería recuperar el sistema informático desarrollado en su oportunidad por el proyecto PrevCon a partir de la experiencia en trabajo conjunto con una red de actores en diversas regiones del país. 

Sería también importante que el reporte de cuenta del trabajo de articulación interestatal y sus resultados, así como de fortalecimiento de capacidades institucionales en gestión transformativa de conflictos. Este es sin dudas uno de los mayores desafíos de la ONDS tanto para abordar temas estructurales como coyunturales en relación con casos concretos. En esa lógica, es crucial romper con las prácticas de poca colaboración y coordinación fluida, e incluso de tensiones estériles, por ejemplo entre la ONDS y entidades como la Defensoría del Pueblo. Es igualmente importante afianzar los puentes de diálogo transparente con la sociedad civil que ha generado una vasta experiencia en la generación de condiciones para el diálogo multiactor preventivo, especialmente en el ámbito de las industrias extractivas.  

En suma, el reporte aunque siempre perfectible evidencia un avance interesante en el abordaje de la conflictividad promovido desde la ONDS. Sin embargo, es en la voluntad política y en la práctica concretada, coherente y sistemática de los principios, enfoques, roles y metodologías planteados en el reporte que tendrá que evidenciarse si realmente el trabajo está orientado en una perspectiva de transformación de conflictos en oportunidades de desarrollo con garantía de derechos. Se necesitan aún señales más claras en ese sentido. Ahora sabemos que se conoce la letra, se espera ver si se conoce la música.