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Europa… ¿resolución pacífica de la guerra en Ucrania?

Escrito por: Javier Caravedo Chocano¹

 

Josep Borrell, alto representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, además de vicepresidente de la Comisión Europea encargado de una Europa más fuerte para el mundo, expresó a inicios de mayo del 2022 de manera textual que “nadie puede mirar de lado cuando un potente agresor agrede sin justificación a un vecino débil, nadie puede invocar la resolución pacífica de conflictos, ni poner en igualdad al agredido y al agresor”[2] . Una declaración hecha por un actor de gran relevancia. ¿Esto significa que la resolución pacífica de conflictos tiene sus límites?, ¿qué en la guerra entre Rusia y Ucrania nada tiene que decir y hacer?

 

Derecho Internacional y la Europa geopolítica

 

Para responder estas preguntas y otras que las declaraciones despiertan es importante, en primer lugar, ponerlas en contexto. Estas declaraciones fueron hechas el 1 de marzo ante el Parlamento Europeo, en una sesión plenaria extraordinaria para discutir sobre la respuesta de Europa a la invasión rusa a Ucrania, en la que también participó de manera remota el propio presidente ucraniano, Volodymyr Zelenzky, además de Charles Michel, presidente del Consejo de Europa, y Ursula von der Leyen, presidenta de la Comisión Europea, quienes tuvieron enérgicos discursos en la misma línea a la planteada por Borrell. El catalán responsable de la diplomacia europea desde el 2019, durante su discurso caracterizó la mencionada sesión del Parlamento Europeo como “el acto en que nace la Europa geopolítica”. Lo dijo dos veces, significativamente, tanto en inglés como en francés, en un discurso en el que usó también el español.

 

Esta histórica sesión del Parlamento Europeo se realizó un día antes de la votación en la Asamblea General de Naciones Unidad en la que se adoptaría una resolución, por la abrumadora mayoría de la comunidad internacional (141 a favor, 5 en contra y 35 abstenciones), exigiendo a Rusia que “retire de inmediato, por completo y sin condiciones todas sus fuerzas militares del territorio de Ucrania dentro de sus fronteras reconocidas internacionalmente.” [3] Esta decisión fue adoptada luego que el 25 de febrero –un día después del inicio de la invasión a Ucrania– Rusia vetara en el Consejo de Seguridad de la ONU una resolución que contó, también, con la mayoría de sus quince miembros (11 votos a favor y 3 abstenciones), en la que se condenaba la intervención militar, y pedía a la Federación Rusa “el cese inmediato del uso de la fuerza contra Ucrania y que se abstuviera de toda nueva amenaza y uso ilegal de la fuerza contra cualquier Estado de la ONU”[4] .  Días después, en ese mismo sentido, la Corte Internacional de Justicia ordenaba a Rusia suspender inmediatamente las operaciones militares, señalando que este uso de la fuerza plantea cuestiones muy graves de derecho internacional. [5]

 

De esta manera, quedan pocas dudas que la invasión rusa de Ucrania constituye un acto de agresión proscrito por el Derecho Internacional, y caracterizado como tal por instancias políticas y legales de la comunidad internacional. Sin embargo, esta situación ha sido sistemáticamente desconocida por el régimen de Putin. Así, la legítima defensa de Ucrania y el apoyo a ésta, en esa misma medida, mediante mecanismos coercitivos y militares, están en el marco del Derechos Internacional, conforme al artículo 51 de la Carta de Naciones Unidas. Por otro lado, luego se desplegarían múltiples esfuerzos diplomáticos bilaterales de distintos países europeos buscando abrir canales de diálogo y negociación, así como de mediación, especialmente por parte de Turquía. Además de las negociaciones directas entre delegaciones de Ucrania y Rusia.

 

La posición europea

 

Las declaraciones de Borrell fueron, a la luz de ese contexto, una condena a la invasión, en tanto contraria al Derecho Internacional, pero también una respuesta asertiva a las posiciones favorables a la misma y a las que, incluso dentro de la propia Europa y en Occidente en general, justifican o matizan la ilegitimidad de la invasión rusa; o, las que condenando la invasión, cuestionan el cambio de actitud de Europa respecto a la utilización de sanciones económicas, así como el incremento en los presupuestos de defensa y el apoyo militar a Ucrania, aunque se haya involucrado de manera indirecta y limitada. Son afirmaciones que hacen frente a voces que consideran que las medidas coercitivas y apoyos militares podrían alargar la guerra y generar un peligroso escalamiento que vaya incluso más allá de las fronteras de Ucrania, involucrando a países europeos pertenecientes a la OTAN, o alcanzar una escala global considerando que Rusia es una potencia nuclear.

 

En esa medida, es mediante estas declaraciones, expresadas en el máximo foro europeo y en el contexto de un conjunto de decisiones internacionales de implicancia global, que Borrell sitúa la postura europea a distancia tanto de las pacifistas idealistas como de las realistas más duras que, por distintas razones, critican cualquier participación activa europea en la guerra; pero también incluso de las que presionan por un intervencionismo guerrerista más directo. Planteó una postura que confronta tanto las posiciones que rechazan la invasión y la guerra, pero que también rechazan el involucramiento de Europa, como aquellas posturas comprensivas de la invasión –aunque digan lamentarla– en tanto esperable dentro la dinámica del realismo geopolítico. Y, también, restringe los ímpetus de mayor involucramiento militar, al legitimar la postura presentada en el marco de la legalidad internacional. Posiciona, así, a Europa entre las posturas de no intervención absoluta en el conflicto (ya sea por apaciguamiento o por realismo) mediante mecanismos coercitivos, y las posturas de intervención absoluta, dos vectores de fuerza que tensan y buscan moldear los procesos de toma de decisión europeos.

 

En segundo lugar, además de analizar donde sitúa Borrell la posición europea, es clave entender qué es lo que significó con estas declaraciones en términos de la ruta estratégica de abordaje del conflicto hacia el cese de hostilidades y, eventualmente, una paz duradera que Europa ha venido implementando. Acaso se postuló que solo una victoria militar de Ucrania sobre Rusia con apoyo de la Unión Europea, Estados Unidos y la OTAN, es la única forma de poner fin a esta guerra y que los medios pacíficos no tienen lugar o, en todo caso, tienen un papel menor. O, tal vez se planteó que los medios pacíficos tienen un papel fundamental pero que deben generarse determinadas condiciones previas mediante la utilización combinada de otros medios coercitivos y militares frente a la agresión. En este último supuesto, ¿cuánta intervención y cuánta autolimitación es la que se planteó?, o ¿cuáles son los criterios para establecerlos?

 

También habría que preguntarse si las posturas que piden la resolución pacífica de la guerra criticando la participación de la Unión Europea y sus aliados, aunque ésta se produzca bajo condiciones limitadas, están significando que Ucrania debería rendirse y someterse a las condiciones del régimen de Putin en nombre de la paz. O, si están planteando que debe insistirse en esfuerzos diplomáticos sin considerar sanciones económicas, políticas, legales y, menos aún, apoyo militar a Ucrania, pensando que de esa manera Putin tendrá incentivos para moverse favorablemente hacia un acuerdo de cese de las hostilidades que evite un mal mayor, cuando no un acuerdo que integre los intereses legítimos en juego de las partes.

 

Estas distintas posturas contraponen enfoques subyacentes, e incluso paradigmas, sobre cómo debe y puede ser alcanzada la paz negativa (ausencia de guerra) en este caso o en relación a cualquier tipo de conflicto. Frente a un agresor poderoso en relación de amplia asimetría con el agredido, ¿es mejor optar por el apaciguamiento esperando prevenir la escalada del conflicto y consecuencias mayores?, o ¿es mejor buscar crear condiciones de cierto equilibrio para negociar acuerdos lo más legítimos y duraderos posible?

 

La guerra y enfoques sobre la paz

 

Las declaraciones bajo análisis apuntan, interesantemente, a ese contraste de enfoques sobre la consecución de la paz en el abordaje de este conflicto armado internacional. Por un lado, devela una perspectiva basada en un tipo de entendimiento del realismo político (realpolitik) en las relaciones internacionales, que tiene como premisa de partida que esta guerra es solo, o sobre todo, un conflicto geopolítico entre la OTAN, guiada por los intereses de Estados Unidos, y Rusia, respecto de lo que consideran sus áreas de influencia; y, como consecuencia, la paz y seguridad colectiva solo pueden ser alcanzadas logrando el equilibrio estratégico entre ambas fuerzas, el cual habría sido quebrado por culpa de la expansión de la OTAN (independientemente de si ésta se produjo bajo la solicitud de estados soberanos de Europa del Este) y, por lo tanto, le corresponde a ésta principalmente ofrecer garantías para recuperarlo. Este enfoque además de otorgarle poca agencia a Putin como actor político primario del conflicto, tiene poca consideración por el Derecho Internacional o los deseos, intereses, necesidades y preocupaciones del pueblo ucraniano y su gobierno democráticamente elegido, aunque con un Estado de Derecho aún por ser fortalecido. Quienes pasan por alto esta dimensión del conflicto suelen hacerlo, además, a partir de sobredimensionar la presencia de los grupos de extrema derecha ucranianos en la sociedad y el Estado como factor determinante, lo cual abona en la narrativa sobre la que ha construido Putin la justificación de la guerra. Esta línea de argumentación suele también apuntar a las violaciones al Derecho Internacional en otros contexto y tiempos por parte de EE. UU, que nada tienen que ver con la guerra en Ucrania, los crímenes de guerra allí cometidos, por los que ya pesa sobre Putin una orden de arresto internacional emitida por la Corte Penal Internacional (CPI) [6] , y las consecuencias humanitarias para los ucranianos, así como los potenciales peligros nucleares para el mundo de esta guerra en particular.

 

Desde este enfoque de realismo político parece haber la convicción de que es posible un acuerdo de paz viable ya sea mediante negociaciones directas o mediación –a pesar de la estructural asimetría de poder–, asumiendo que Putin tan solo pretende como actor racional, además de afirmarse en el poder, lograr la desmilitarización nacionalista y la neutralidad de Ucrania frente a la OTAN, los cuales fueron declarados como objetivos de la invasión. Desde esta lógica, si se alcanzaran esos objetivos, los rusos sentirían que han detenido el avance de la OTAN hacia sus fronteras a través de un territorio con el cual tienen una conexión histórica y al que consideran parte de su identidad nacional. Sin embargo, poco se analiza desde esta perspectiva el error de cálculo de Putin de haber lanzado una guerra que precisamente ha logrado una mayor unidad de la OTAN (y ucraniana) que previamente venía siendo cuestionada por sus propios actores principales. Una guerra que incluso ha incentivando disposiciones de adhesión a la OTAN antes impensadas como las de Suecia y Finlandia. Es significativo, también, que un país central de Europa como Alemania, que mantenía una política pacifista, haya cambiado de política y eso se refleje en sus nuevos presupuestos de defensa.

 

De otro lado, Borrell expresó un enfoque que establece en el primer plano del conflicto la agresión de Rusia a Ucrania. Es decir, donde está ocurriendo y se está sufriendo directamente la guerra. Y, además, lo hace caracterizándola como un hecho de flagrante violación del Derecho Internacional. No desconoce, evidentemente, las implicancias geopolíticas de la guerra. Por el contrario, ese reconocimiento y consciencia se trasluce explícitamente en las declaraciones ya reseñadas, las cuales develan el sentido integral de aquellas declaraciones que dio cuando asumióel cargo: “tenemos que aprender a hablar el lenguaje del poder” [7].  Una visión que fue germinando como respuesta al surgimiento de líderes populistas iliberales como Orbán, Trump, Bolsonaro, o el propio Putin, amenazantes y confrontacionales frente a los principios del Derecho Internacional, especialmente en relación a la defensa de los derechos humanos y el orden multilateral que emergió de la destrucción causada por la II Guerra Mundial, bajo los cuales se forjó la identidad de la Unión Europea como un proyecto de paz.

 

Europa pasó así de manera aceleradadel paradigma de la paz sustentada en la interdependencia energética, económica, cultural y política con Rusia, al de construir una independencia en todos esos ámbitos, el fortalecimiento de sus propios sistemas de seguridad colectiva y tener una voz propia en las relaciones con su socio norteamericano. El mismo Borrell, se encargó de hacer explícito ese cambio de paradigma en aquella histórica comparecencia parlamentaria señalando que “no podemos seguir confiando en que apelar al Estado de Derecho y desarrollar relaciones comerciales vaya a convertir al mundo en un lugar pacífico donde todo el mundo evolucionará hacia la democracia representativa” [8].

 

En esa medida, Europa parece buscar asumir una perspectiva geopolítica, sin perder de vista la guerra en el terreno, los valores europeos y el Derecho Internacional, incluyendo sus mecanismos de resolución de conflictos. Fueron, pues, las declaraciones de Borrell la afirmación de un enfoque de participación en el conflicto como actor secundario ponderado y autolimitado por la dinámica de la propia guerra, y la potencialidad de su escalamiento, así como por el Derecho Internacional. Igualmente, fueron declaraciones que a la vez interpelaron legal, ética y políticamente con energía las posturas absolutistas en ambos polos respecto de la posibilidad de intervención. Se planteó una suerte de pacifismo realista que debe saber hablar en simultáneo el lenguaje del poder, la legalidad y la diplomacia que negocia basada en el poder, los derechos e intereses legítimos. Cuál es la dosis correcta en medio de tantos dilemas, complejidades, incertidumbres e imprevistos con el devenir de la guerra, es materia de otro análisis y tendrá que hacerse sobre las medidas concretas que se vayan decidiendo y sus efectos, en función de la dinámica de los acontecimientos y sobre la base la mayor y mejor información con la que se disponga.

 

En ese sentido, Borrell, expresando la posición europea, no pareció desconocer la utilidad de los mecanismos de resolución de conflictos, no solo para el arreglo pacífico de controversias (Capítulo VI, Carta de la ONU) sino también para la recuperación de la paz (Capítulo VII, Carta de la ONU). Por el contrario, parecería que buscó afirmar los mecanismos pacíficos de resolución de conflictos a partir de restituir un equilibrio de fuerzas entre las partes que permita que la diplomacia logre efectivamente –luego de extenuar militar, política y económicamente las fuerzas de agresión y alcanzar un punto de estancamiento—un acuerdo de paz que incorpore los intereses estratégicos de las partes. Ese ha sido el camino seguido en más de un año de guerra. De hecho, durante la misma presentación ante el Parlamento Europeo, Borrell señaló explícitamente que “las fuerzas del mal, las fuerzas que pugnan por seguir utilizando la violencia como forma de resolver los conflictos, siguen vivas y debemos demostrar una capacidad de acción más poderosa, consistente y unida de lo que hemos hecho hasta ahora”. Y, además, pidió que la Unión Europea “sea un poder duro no por medios militares, sino a través de la coerción, las represalias y el contraataque”.

 

De esta manera, en el contraste de estos enfoques tenemos, por un lado, uno que parece plantear recurrir exclusivamente a mecanismos consensuados de resolución de conflictos, ya sea de negociación directa o mediación, dado que considera que incluir abordajes basados en el poder unilateral y en el Derecho serían contraproducentes (escalamiento) o inconducentes (por ser carentes de realismo político). Y, por otro lado, tenemos un enfoque que plantea la necesidad inevitable de recurrir a abordajes basados en el poder (militar y coercitivo) y en la legalidad internacional, como condición para la efectiva utilización de mecanismos consensuados, dada la asimetría de poder de los actores primarios del conflicto.

 

La Unión Europea expresó de esta manera sus intereses en términos de evitar por encima de todo un escalamiento, considerando que ello podría suceder por exceso o defecto. Ya sea porque se presiona demasiado a Rusia, que se auto percibiría como arrinconada y sin salida, o porque no se le presiona lo suficiente por la “política del miedo” con la que amenaza Putin. Asimismo, los intereses europeos se orientan a fortalecer su voz y posición de defensa y seguridad colectiva en relación con EE.UU, alcanzar la independencia energética, fortalecer la unión política y económica, y afirmar culturalmente los valores de la democracia y el Estado de Derecho, frenando los proyectos iliberales dentro y fuera de ella.

 

Adicionalmente, es fundamental no perder de vista que en esta guerra no solo se juegan intereses estratégicos de las partes directamente involucradas (Ucrania y Rusia) y de la OTAN, EE.UU y Europa.- Y de países individualmente considerados que se sienten bajo amenaza como Finlandia, Suecia, Moldavia o Georgia. También está en juego el interés de la comunidad internacional en su conjunto. Estos intereses fundamentales son el recuperar la paz y seguridad internacional regional y global frente a la agresión a un país soberano y la amenaza con el uso de la fuerza a países de la órbita de la OTAN por parte de una potencia nuclear, además del respeto al Derecho Internacional Humanitario y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, gravemente deteriorados con los crímenes de guerra producidos y el desplazamiento forzado de millones de refugiados. Esta en juego, en gran medida, la razón misma por la que fue creada las Naciones Unidades, esto es, prevenir que la humanidad se acerque a los horrores sufridos en las dos guerras mundiales. Premiar la agresión rusa mediante un acuerdo que no tome en cuenta estos elementos podría no solo no hacer durable el eventual acuerdo de paz sino tener un alto costo a la larga la para la paz y seguridad internacional.

 

En esa perspectiva, en el caso de la guerra en Ucrania, no parece que una resolución mediante mecanismos pacíficos tendrá oportunidad en tanto no se den las condiciones que incentiven una negociación de paz en la que se pueda integrar el núcleo de los legítimos derechos e intereses de paz y seguridad de las partes, en el marco del Derecho Internacional.

 

Así, Ucrania tienen el legítimo interés de afirmar su soberanía nacional, surgida luego de la caída de la Unión Soviética en 1991; decidir pertenecer a la Unión Europea; fortalecer su sistema democrático y Estado de Derecho; y, de ser respetado como un país con propia identidad dentro de su diversidad (rusoparlantes, ucranianoparlantes, judíos, tártaros, entre otros grupos étnicos). Rusia tiene, por su parte el interés legítimo a una seguridad estratégica, que siente amenazada por la OTAN, así como evitar que los sectores nacionalistas ucranianos militarizados se constituyan en una amenaza a las poblaciones de zonas de mayoría rusoparlante.

 

Cualquier pretensión de anexar por la fuerza porciones territoriales, imponer un gobierno bajo el control del Kremlin; o, peor aún, borrar el sentido de autonomía e identidad ucraniana, están más allá del marco de la legitimidad. Hay evidentemente dilemas complejos que no tienen atajos en un proceso de resolución pacífica mediante negociación o mediación. Este es el caso de la anexión de Crimea y el estatus de los territorios de Donestk y Lugansk. El profesor Robert Mnookin de la Universidad de Harvard, plantea que un eventual acuerdo negociado deberá considerar la cesión definitiva de Crimea en tanto hecho que difícilmente será revertido, situación que el propio Zelensky ha dado como posibilidad [9]. Asimismo, señala Mnookin que posiblemente ese sea también el caso de las provincias orientales, o cuando menos se exigirá realizar un referéndum sobre ellas. Y, plantea, finalmente, que se incluya al ruso como lengua oficial de Ucrania además del ucraniano. Podríamos sumar a esta propuesta la de incluir el compromiso de proscribir legalmente a toda agrupación neonazi o manifestaciones que hagan apología neonazi, siguiendo la experiencia alemana, por ejemplo.

 

Este 8 de mayo se conmemoró una vez más la rendición de la Alemania nazi y con ello el fin de la II Guerra Mundial. Un espantoso período de violencia sufrido por millones de europeos occidentales, orientales, ucranianos y rusos. Guerra desatada por una fuerza a la que todos condenan y de la que se buscan distanciar moralmente. Que la memoria histórica colectiva, la identificación en ese común sufrimiento y el deseo profundo de evitar repetir la historia, sean los grandes factores que haga recobrar la sensatez perdida en esta niebla de guerra.

 


[1] Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Maestría en Resolución de Conflictos por la Universidad de MissouriColumbia (EE.UU.). Estudios de postgrado en el Programa Avanzando en Derecho Internacional y Derechos Humanos en el Instituto Raoul Wallenberg de Derechos Humanos en Lund (Suecia). Ex Subsecretario de Prevención y Gestión de la Información de la Secretaria de Gestión Social y Diálogo de la Presidencia de Consejo de Ministros del Perú. Consultor asociado y Director Ejecutivo de la asociación civil ProDiálogo, Prevención y Resolución de Conflictos. Consultor y facilitador para el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y la Oficina del Asesor de Cumplimiento Ombusdman (CAO) del Grupo del Banco Mundial. Experiencia docente en cursos de negociación, análisis y transformación de conflictos en diversos centros académicos: Centro de Altos Estudios Nacionales (CAEN), Universidad del Pacífico, Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) y la Universidad Antonio Ruiz de Montoya (UARM). Consultor y facilitador de procesos de diálogo, negociación y construcción de consensos multiactor en los ámbitos socioambiental, político, laboral y organizacional. Co-autor de publicaciones como “Minería, conflicto social y diálogo” y “Transformación de conflictos. Aportes al análisis y abordaje de conflictos para el desarrollo sostenible”. Organizador del IX Congreso Mundial de Mediación y I Congreso Nacional para la Construcción de la Paz ( L i m a , 2 0 1 5 ) y e l I I Congreso Nacional para la Construcción de la Paz (Lima,2019). Promotor de plataformas y redes colaborativas como: la Red de Colaboración para el Diálogo y la Construcción de Paz, el Grupo de Diálogo Minería y Desarrollo Sostenible del Perú (GDMDS), y el Grupo de Diálogo Latinoamericana (GDL).

[2] Ver: https://audiovisual.ec.europa.eu/en/video/I-219164?lg=INT

[3] Ver: https://news.un.org/es/story/2022/03/1504852

[4] En: https://news.un.org/es/story/2022/02/1504652

[5] En. https://news.un.org/es/story/2022/03/1505702

[6] En: https://news.un.org/es/story/2023/03/1519472

[7] En: https://agendapublica.elpais.com/noticia/16744/borrell-europa-debe-aprender-rapidamente-hablar-lenguaje-poder

[8] En: https://audiovisual.ec.europa.eu/en/video/I-219164?lg=INT

[9] En: https://www.bbc.com/mundo/noticias-internacional-61360274

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